توافق جامع هستهاي با عنوان رسمي برنامه جامع اقدام مشترك يا برجام روز سهشنبه 14 ژوئيه به تأييد نمايندگان ايران، اعضاي گروه 1+5 و اتحاديه اروپا رسيد و پيشنويس قطعنامه شوراي امنيت در مورد اين توافق هم روز 20 ژوئيه به رأي اعضاي دائم و غيردائم شورا گذاشته شد كه به اتفاق آرا تصويب شد. اين قطعنامه همانند اصل برنامه جامع جاي بحث و نظرهاي بسيار دارد و به همين جهت است كه از زمان تصويب نگاه و تحليلهاي متفاوت از دو وجه منفي و مثبت به آن شده است و هر نگاهي سعي دارد تا آن را از جهت خاصي مورد ارزيابي قرار بدهد. شكي نيست كه اين قطعنامه از چند جهت يك مورد خاص و حتي بينظير در تاريخ 70 ساله سازمان ملل است. يك جهت به اصل تنظيم متن قطعنامه مربوط ميشود كه تا به حال سابقه نداشته كشور مورد نظر در قطعنامه خود يكي از عوامل دخيل براي تنظيم آن باشد اما ايران براي تنظيم اين قطعنامه طي مذاكرات اخير وين دخالت داشته است. يك مورد به لغو قطعنامههاي قبلي مربوط ميشود كه تاكنون سابقه نداشته شوراي امنيت قطعنامههاي قبلي خود را لغو كند در حالي كه كشور هدف هيچگاه حاضر به اجراي آن حتي در كوتاه مدت شده باشد اما اين وضعيت در مورد اين قطعنامه اتفاق افتاده است. مورد سوم در تغيير مبناي شوراي امنيت نسبت به فعاليت هستهاي ايران است كه ديگر مثل شش قطعنامه قبل اين فعاليت را از جمله نگرانيهاي خود براي حفظ صلح و امنيت جهاني نميداند بلكه با تأييد برجام، آن را به رسميت شناخته است. جدا از اين نكات كلي، ميتوان قطعنامه شوراي امنيت را از زواياي ديگري نيز مورد توجه قرار داد، به خصوص اينكه برجام با تكيه بر اين قطعنامه از ضمانت حقوقي و اجرايي جهاني برخوردار شده است.
رويه شوراي امنيت
اولين زاويه را بايد بر مبناي يك ديدگاه كلي و در قالبي جامع از رويه شوراي امنيت در قبال موضوعات و مسائل مربوط به ايران جست. از آنجايي كه طرح پرونده ايران در شوراي امنيت سازمان ملل سابقهاي طولاني داشته و به همان اوايل تشكيل اين شورا برميگردد، اين زاويه ديد ميتواند يك چشمانداز كلي نسبت به قطعنامه 2231 فراهم كند. در واقع، ايران كمي بعد از تأسيس سازمان ملل و نهادهاي آن بود كه در روز جمعه 11 ژانويه 1946، شكايتي را در مورد حضور نيروهاي نظامي شوروي در ايران تقديم شوراي امنيت سازمان ملل كرد. اين نخستين ورود جدي ايران به شوراي امنيت بود كه در سالها و دهههاي بعد هم بر سر قضيه ملي شدن نفت، ماجراي جدايي بحرين از ايران، درگيري مرزي ايران و عراق در شش سال قبل از شروع جنگ تحميلي عراق عليه ايران، جريان گروگانهاي امريكايي و جنگ تحميلي، موضوع ايران به شوراي امنيت كشيده شد كه اين شورا در بسياري از اين موارد به خصوص جنگ تحميلي قطعنامههاي متعددي را تصويب كرد. نگاه اجمالي به اين تاريخ همسنگ با عمر سازمان ملل نشان ميدهد كه شوراي امنيت، رويه كار خود را بر مبناي منافع قدرتهاي جهاني پيش برده و حتي در مواردي مثل ملي شدن نفت يا تجاوز عراق به ايران در جنگ تحميلي كه حقوق ايران واضح و شفاف بوده، حاضر به دفاع از اين حقوق نبوده و حتي در راه احقاق حقوق ايران سنگاندازي نيز كرده است. بنابر اين، نميتوان از اين رويه انتظار داشت كه 2231 در جهت تأمين حقوق ايران تنظيم شده باشد و لازم است تا با نگاهي نقادانه مورد ارزيابي قرار بگيرد.
لغو تحريمها و رژيم تحريمي
آيا 2231 تحريمهاي وضع شده در قطعنامههاي قبلي شوراي امنيت را لغو كرده است؟ تبصره الف از بند هفتم در فصل مربوط به انقضاها از اين قطعنامه تأييد ميكند كه تمام تحريمهاي مربوط به قطعنامههاي 1696، 1737، 1747، 1803، 1835 و 1929 منقضي ميشوند،
«shall be terminated» اين نكتهاي است كه دكتر محمدجواد ظريف در مجلس شوراي اسلامي به آن اشاره صريح داشت و به نمايندگان گفت: «قطعنامه جديد در واقع رژيم تحريمي شوراي امنيت را به كل برميچيند» اما آيا در واقع، 2231 همان گونه كه ظريف گفته رژيم تحريمي آن را هم به طور كلي برچيده است؟ درست است كه آن تبصره، تحريمهاي وضع شده در آن قطعنامهها را منقضي شده خوانده اما بايد توجه داشت كه اين به معناي برچيده شدن تحريمها، آن هم به طور كلي نيست بلكه تبصره بر پايان گرفتن تحريمها دلالت دارد. نكته قابل توجه در اينجا تمايز بين دو وجه است كه وجه اول به پايان گرفتن تحريمها مربوط ميشود و وجه دوم علاوه بر اين، پايان گرفتن ساز و كار يا به عبارت ديگر زيرساخت آن تحريمها را نيز شامل ميشود. آن چه كه در تبصره مورد نظر ذكر شده تنها وجه اول را شامل ميشود بدون آنكه دلالتي بر وجه دوم داشته باشد. به همين جهت است كه 2231 كميته در نظر گرفته شده در ماده 18 از قطعنامه 1737 براي اجراي برنامه تحريمها را لغو نكرده بلكه چندين بار از اين كميته در متن قطعنامه مثل بند 22 از فصل استثنائات و تبصره سوم از ماده ششم بيانيه مستقل نام برده كه به عنوان يكي از مراجع در اجراي توافق به كار خود ادامه ميدهد. در اين صورت، 2231 مبنا و زيرساخت تحريمهاي وضع شده در قطعنامههاي قبلي را حفظ ميكند و تنها به ادامه موارد تحريمي گذشته پايان ميدهد كه آن هم به صورت كلي و جامع نيست بلكه با در نظر گرفتن شرايط و محدوديتهايي است كه همچنان طي دوره 10 ساله بعد از اجراي توافق نهايي وجود خواهند داشت.
اعتماد و راستيآزمايي
زاويه ديگر از نگاه به 2231 با اين مسئله قابل طرح است كه آن را بر چه مبنايي ميتوان ارزيابي كرد؛ بر مبناي اعتماد يا راستيآزمايي؟ به عبارت روشنتر، آيا ميتوان اين قطعنامه را از همين ابتداي كار بر مبناي اعتماد به آن قبول كرد يا آنكه لازم است تا اعتماد را به كنار گذاشت و با دقت به كلمات توجه داشت تا آنكه امكان راستيآزمايي آن معلوم بشود؟ وزارت خارجه بعد از تصويب 2231 بيانيهاي را صادر كرده كه به نظر ميرسد مبناي كار خود را بر وجه اول گذاشته تا آنكه به وجه دوم توجهي داشته باشد. بندهاي هفتم و هشتم اين بيانيه نمونههايي از تأييد چنين رويكردي نسبت به 2231 است. وزارت خارجه در بند هفتم همكاري تام و تمام با آژانس بينالمللي انرژي اتمي طبق پروتكل الحاقي را تأييد كرده و در پايان اين بند اعلام كرده؛ «از آنجا كه هرگز هيچ گونه فعاليت هستهاي در هيچ يك از تأسيسات نظامي وجود نداشته و نخواهد داشت، جمهوري اسلامي ايران اطمينان دارد چنين تأسيساتي موضوع درخواست بازرسي نخواهند بود». جالب اينجا است كه هماكنون بازرسي از مجموعه نظامي پارچين مورد درخواست آژانس است كه همين يك مورد اين اعتماد وزارت خارجه را نقض ميكند. گذشته از اينكه معلوم نيست در طول اين مدت از اجراي برجام، آژانس بينالمللي انرژي اتمي درخواست بازرسي از چند مركز نظامي ديگر را خواهد داشت. سابقه كاري آژانس نشان داده كه نه به ادعاهاي آن ميتوان اعتمادي داشت و نه اينكه رفتار آژانس قابل قبول و عادلانه بوده است. يك وجه از درز اطلاعات از آژانس كه بارها اتفاق افتاده چنين رويكردي نسبت به آن را تأييد ميكند و به همين جهت هم صرف اعتماد به آن كافي نيست و نميتوان از آژانس خواست تا «اقدامات احتياطي لازم براي تضمين حفاظت كامل از اطلاعات طبقهبندي شده» را انجام دهد، چنانكه در اين بيانيه چنين درخواستي شده است. بند هشتم از بيانيه وزارت خارجه دلالت بر اعتماد به ساز و كار كميسيون مشتركي دارد كه طبق برجام قرار است مرجع حل اختلافات در موارد تخطي از مفاد توافق نهايي باشد. اين اعتماد تا آنجا است كه گويا كميسيون مشترك قادر به حفظ حقوق ايران است در حالي كه تركيب اعضاي اين كميسيون چنين اعتمادي را توجيه نميكند. اعضاي كميسيون متشكل از پنج عضو دائم سازمان ملل، همراه با نمايندههاي آلمان، اتحاديه اروپا و ايران است. اين تركيب نشان ميدهد كه وزنه طرف غربي بسيار سنگينتر از ايران است. .
وجه حقوقي
يكي از زواياي پربحث پيرامون 2231 به وجه حقوقي آن مربوط ميشود. اولين نكته در اين است كه 2231 به لحاظ حقوقي پرونده ايران را از دستور كار شوراي امنيت خارج نكرده و حداقل بايد دورهاي 10 ساله بگذرد تا با صدور قطعنامهاي ديگر اين هدف محقق بشود. اينجا است كه گمانههاي مربوط به تمديد يك دوره پنج ساله تقويت ميشود هر چند كه عباس عراقچي معاون محترم وزير امور خارجه از چنين گمانههايي با سهلانگاري عبور ميكند. در واقع، معلوم نيست كه شوراي امنيت بعد از دوره 10 ساله پرونده ايران را از چه زاويهاي مورد بررسي قرار ميدهد و چه حكمي را صادر ميكند. وجه حقوقي ديگر به تفاوت متن قطعنامه با بيانيه مستقل آن ارتباط دارد چراكه فعاليت موشكي در بند سوم از بيانيه ذكر شده و نه در متن قطعنامه. اين فعاليت نه در متن قطعنامه و با استناد به ماده 41 از فصل هفتم بلكه در بند سوم از بيانيه و با عبارت «از ايران درخواست ميشود»
Iran is called upon، ذكر شده كه اين دو موضوع دلالت بر غيرالزامآور بودن درخواست شوراي امنيت دارند. نفس عبارت به كار رفته دلالت بر توصيهاي دارد كه شورا در مورد اين فعاليت به ايران ميكند نه اينكه ايران را ملزم به محدوديت هشت ساله در اين بند كرده باشد. بنابر اين، ايران حق دارد كه اين توصيه را اجرا كند يا آنكه در نظر نگيرد و اگر در اين مدت به فعاليت موشكي خود ادامه بدهد، نميتوان معتقد به نقض توافق از سوي ايران بود. البته بايد ديد كه شورا و به ويژه اعضاي غربي دائم آن بعد از اين چه خواهند كرد و شايد با تفسير يا تصويب قطعنامهاي وضعيت حقوقي اين بند را تغيير بدهند. وجه ديگر حقوقي به ماهيت 2231 مربوط ميشود كه تحت ماده 25 از منشور سازمان ملل وضع شده و ارجاع به ماده 41 نه براي قرار دادن قطعنامه تحت فصل هفتم بلكه براي وجه الزامي قطعنامه بوده تا آنكه ديگر كشورها با تفسير موسع از ماده 25 نسبت به وجه الزامي قطعنامه طرفه نروند. اين به معناي آن نيست كه با اين قطعنامه پرونده ايران از تحت فصل هفتم خارج شده چراكه قطعنامههاي قبلي هم به طور مطلق پرونده ايران را ذيل اين فصل قرار نداده بودند بلكه تنها براي الزامآور بودن تحريمها به ماده 41 استناد ميكردند. اين وجه حقوقي بر خلاف تفسيرهايي است كه در اين مدت نسبت به 2231 ميشد و نشان از يك نوع خوشبيني بيوجه نسبت به آن داشت. در هر صورت، وجوه حقوقي 2231 از جنبههاي مختلف قابل بحث هستند و اين وضعيت در مورد قطعنامهاي با منضمات مفصل و برآمده از يك دوره سخت و طولاني مذاكرات پيچيده طبيعي است.