سرمقاله:

مسيرهاي برجامي براي لغو تحريم‌هاي مالي امريكا

آيا توافق جامع هسته‌اي بين ايران و 1+5، موسوم به «برجام» ظرفيت لازم براي بي اثر كردن تحريم‌هاي مالي امريكا را ندارد؟ اين فرض با موضع‌گيري روز جمعه ولي‌الله سيف، رئيس بانك مركزي كه درگفت و گو با بلومبرگ گفت ايران تا الان «هيچ چيز» از برجام عايدش نشده، تقويت مي‌شود. مقام‌هاي ايراني طي هفته‌هاي اخير تأييد مي‌كنند كه بانك‌هاي خارجي، به خصوص بانك‌هاي اروپايي، از ترس مجازات و تنبيه‌هاي امريكا، از همكاري‌هاي مالي با ايران خودداري مي‌كنند. تا همين الان، بانك فرانسوي «BNP پاريباس»8/9 ميليارد دلار و «كومتز بانك» آلمان 1/45 ميليارد دلار از طرف امريكا جريمه شده‌اند، پس احتمالا خيلي هم عجيب نيست كه بقيه بانك‌هاي خارجي هم عطاي همكاري با ايران را به لقايش ببخشند. البته اين بخش رواني ماجراست و ظاهرا مقام‌هاي امريكايي، چندان هم از باقي ماندن اين فضاي ترس رواني بر سر مؤسسات مالي اروپايي و غيراروپايي، ناخرسند نيستند. بخش دوم و مهم‌تر ماجرا مربوط مي‌شود به دسترسي ايران به سيستم مالي امريكا كه توانايي فعاليت‌هاي مالي ايران را به شدت محدود كرده است. امريكايي‌ها مي‌گويند كه محدود سازي دسترسي ايران به سيستم مالي امريكا، جزو تحريم‌هاي غيرهسته‌اي است، هر چند تا سال 2008، اين تحريم‌ها با استفاده از اختيارات رياست جمهوري امريكا موسوم به «مستثني سازي (Waiver)» و در چارچوب چرخه دسترسي غيرمستقيم ايران به سيستم مالي امريكا (موسوم به (U-Turn) اجرايي نمي‌شد. ولي الله سيف تاكنون دست‌كم دو مرتبه از جمله در سخنراني اخير خود در شوراي روابط خارجي امريكا خواستار تسهيل دسترسي ايران به سيستم مالي امريكا و اجراي دوباره دستور العمل موسوم به چرخه U-Turn شده است ولي مقام‌هاي امريكايي مي‌گويند كه امكان دسترسي ايران به سيستم مالي امريكا را فراهم نخواهند كرد، چون لغو ممنوعيت دسترسي ايران به سيستم مالي امريكا جزو تحريم‌هايي نيست كه لغو آن در برجام پيش‌بيني شده است. باراك اوباما، رئيس‌جمهور امريكا مدتي قبل به صراحت گفت كه امريكا اجازه دسترسي ايران به سيستم مالي امريكا را نخواهد داد و آدام زوبين، قائم مقام وزارت خزانه داري امريكا هم اخيراً روي اين موضع پافشاري كرده و گفته كه كاخ سفيد قصد ندارد دستورالعمل رياست جمهوري موسوم به U-Turn را تجديد كند. اما آيا واقعاً ايران با استناد به برجام نمي‌تواند امريكا را ملزم به چنين كاري بكند؟ ظاهر امر هم نشان مي‌دهد كه لغو تحريم دسترسي ايران به سيستم مالي امريكا در متن و ضمايم برجام نيست، ولي در اكثر توافق‌هاي بين‌المللي مكانيزم‌هايي وجود دارد كه دامنه تعهد به آن را به چيزي فراتر از مفاد و بندهاي موجود گسترش مي‌دهد. اين مسئله در برجام نيز وجود دارد. در بند 13 مقدمه و مفاد كلي برجام، ايران و 1+5 متعهد شده‌اند برجام را «با حسن نيت و در فضايي سازنده، بر اساس احترام متقابل» اجرا و « از اقداماتي خودداري كنند كه متن، روح (Spirit) و قصد(Intend) اجراي موفقيت آميز برجام را از بين مي‌برد.»  همين مسئله دوباره در بند 28 برجام نيز تكرار شده است. اين بند دو طرف را نه تنها موظف كرده كه به متن برجام متعهد بمانند، بلكه بايد به روح آن نيز پايبند باشند و از همه مهم‌تر اينكه اقداماتي نكنند كه «قصد» برجام را هم از بين مي‌برد. غرض از توافق بر سر برجام چه بود؟ ايران و 1+5 اساساً با دو هدف اساسي پشت ميز مذاكره نشستند: اول محدود شدن برنامه هسته‌اي ايران به صورتي كه ايران تحت هيچ شرايطي «به دنبال توسعه يا دستيابي به سلاح هسته‌اي نباشد.» (بند 3 مقدمه و مفاد كلي برجام) و دوم: « برجام موجب لغو جامع كليه تحريم‌هاي شوراي امنيت سازمان ملل متحد و همچنين تحريم‌هاي چندجانبه و ملي مرتبط با برنامه هسته‌اي ايران و نيز شامل گام‌هايي براي ايجاد دسترسي در حوزه‌هاي تجارت، فناوري، مالي، و انرژي» شود. (بند 5 همان بخش)

مقام‌هاي امريكايي تأكيد مي‌كنند كه دامنه لغو تحريم‌هاي برجام صرفاً به تحريم‌هاي ثانويه و هسته‌اي محدود مي‌شود، موضوعي كه مقام‌هاي ايراني نيز آن را تأييد كرده‌اند. عباس عراقچي، عضو تيم مذاكره كننده چندي پيش در گفت و گوي ويژه خبري تلويزيون در پاسخ به اين سؤال كه چرا تحريم‌هاي دلار لغو نشده، گفت: «اين تحريم‌ها مرتبط با موضوع هسته‌اي نبوده است.»  اما اگر امريكا يا اروپا تحريم‌هايي غيرهسته‌اي (حتي مربوط به قبل) اجرا كنند كه به آن چيزي كه برجام آن را «لغو جامع كليه تحريم‌هاي چند جانبه و ملي مرتبط با برنامه هسته‌اي ايران» مي‌داند، صدمه‌ وارد يا اينكه اساساً آنها را بي اثر كند، تكليف چيست؟ همانگونه كه ذكر شد، بند 28 برجام ايران و 1+5 را موظف مي‌كند «از اقداماتي كه با متن، روح (Spirit) و قصد(Intend) برجام كه اجراي موفقيت‌آميز آن را از بين مي‌برد، خودداري كنند.»

بند 24 برجام به شكل صريح‌تري تكليف را در اين مورد مشخص كرده وعلاوه بر تحريم‌هاي مشخص شده، ايران را محق مي‌داند در صورتي كه «هرگونه تحريم هسته‌اي» يا «اقدام محدوديت‌ساز» ديگر «مانع از اجراي كامل برداشته شدن تحريم‌هاي مشخص شده در برجام شود»، موضوع را ابتدا از طريق مذاكره دوجانبه حل و در نهايت به كميسيون مشترك برجام ارجاع كند. اين بند حاكي از اين است كه امريكا و اروپا، نه تنها بايد تحريم‌هاي هسته‌اي ايران را بردارند، بلكه بايد از اقدامات ديگري هم خودداري كنند كه مانع اجراي كامل برداشته شدن تحريم‌هاي هسته‌اي مي‌شود. به اين ترتيب، آيا ايران نمي‌تواند تحريم دسترسي ايران به سيستم مالي امريكا را مانع اجراي كامل برداشته شدن تحريم‌هاي اعلام نمايد؟ ولي‌الله سيف، رئيس بانك مركزي درگفت و گو با بلومبرگ گفته ايران تا الان «هيچ چيزي » از برجام عايدش نشده و در اين رابطه، از يك طرف به ممكن نبودن دسترسي به سيستم مالي امريكا اشاره كرده و از طرف ديگر گفته كه ايران هنوز امكان دسترسي به دارايي‌هاي مالي خود در خارج ندارد. آيا معني اين گفته اين نيست كه يكي از اقدامات امريكا مانع تحقق يك هدف اساسي برجام، يعني لغو جامع كليه تحريم‌هاي هسته‌اي شده است؟

بندهاي25 و 26 برجام، به صورتي ويژه امريكا را خطاب قرار داده و موظف كرده «چنانچه قانوني در سطح ايالتي يا محلي ... مانع از اجراي لغو تحريم‏هاي مشخص شده در برجام شود، ايالات متحده، با در نظر گرفتن تمامي اختيارات موجود، گام‌هاي مقتضي را به منظور تحقق اجراي مزبور اتخاذ خواهد نمود.»  آيا تهران با استناد به همين بند، نمي‌تواند طرف امريكايي را به رفع محدوديت دسترسي به نظام مالي خود موظف كند؟ بند 28 برجام باز هم تأكيد مي‌كند: «اتحاديه اروپا و دولت‌هاي عضو و همچنين ايالات متحده، منطبق با قوانين خود، از هرگونه سياست با هدف خاص تاثيرگذاري خصمانه و مستقيم بر عادي‌سازي تجارت و روابط اقتصادي با ايران، در تعارض با تعهدات‏شان مبني بر عدم اخلال در اجراي موفقيت‏آميز اين برجام خودداري خواهند كرد.»  بند 24 برجام گفته است كه 1+5 بايد فهرست كامل و جامعي از همه تحريم‌هاي هسته‌اي يا اقدامات محدود كننده خود را مشخص كنند و آنها را مطابق با ضميمه 5 برجام بردارند. حالا اگر مشخص شود كه فهرست ارائه شده امريكا و اروپا كامل نبوده يا اينكه مشخص شود تحريم‌هاي ديگري هم وجود دارند كه مانع دستيابي به اهداف بنيادين برجام هستند، چطور؟ بند 24 مي‌گويد اگر هرموقع ايران به اين نتيجه برسد كه هر گونه تحريم هسته‌اي ديگر يا اقدام محدود كننده‌اي از سوي يك كشور وجود دارد كه مانع اجرايي شدن(Implementation)  برداشته شدن تحريم‌هاي مشخص شده در برجام است، مي‌تواند براي دستيابي به راه‌حل، با آن كشور وارد مذاكره شود. معني اين بند اين است كه ممكن است تحريم‌هاي ديگري هم وجود داشته باشند كه در برجام نامي از آنها ذكر نشده (مانند تحريم دسترسي ايران به نظام مالي امريكا) ولي اجراي آنها مانع تحقق اهداف برجام است. در اين حالت، ايران مي‌تواند در گام اول با طرف مقابل براي رفع اين مشكل مذاكره و در مرحله بعدي، آن را براي بررسي به كميسيون مشترك برجام ارجاع كند. به نظر مي‌رسد مذاكرات اخير رئيس بانك مركزي ايران با جك لو، وزير خزانه داري امريكا در واشنگتن در همين چارچوب است. هر چند خيلي زود هنگام به نظر مي‌رسد ولي مطالعه بند 24 برجام در كنار بند 16 بخش مقدمه و مفاد كلي برجام كه ملاقات وزرا براي ارزيابي بررسي و ارزيابي پيشرفت و از همه مهم تر «اتخاذ تصميمات مناسب با اجماع» را پيش بيني كرده، نشان مي‌دهد براي تحقق اهداف بنيادين برجام (مانند لغو جامع تحريم‌ها) مي‌توان الحاقيه‌هايي نيز به آن اضافه كرد.